Заключение об оценке регулирующего воздействия проекта закона Московской области «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области»

01.04.2015



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

об оценке регулирующего воздействия

проекта закона Московской области «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области»

В соответствии с Законом Московской области от 30.12.2014
№ 193/2014-ОЗ «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Московской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы нормативных правовых актов Московской области, муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности», постановлением Правительства Московской области от 13 ноября 2012 г. № 1449/40 «О введении в Московской области процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Московской области и экспертизы нормативных правовых актов Московской области» Министерство экономики Московской области (далее – уполномоченный орган) провело оценку регулирующего воздействия проекта закона Московской области «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области» (далее – законопроект).

Разработчик законопроекта – Комитет по вопросам государственной власти и региональной безопасности Московской областной Думы (далее – разработчик).

Оценка регулирующего воздействия законопроекта проведена уполномоченным органом по следующим направлениям.

1.  Степень регулирующего воздействия законопроекта.

Законопроект имеет высокую степень регулирующего воздействия.

2.    Характеристика существующей проблемы. Цель принятия законопроекта.

Согласно позиции разработчика законопроект разработан в целях обеспечения безопасности граждан и предотвращения негативного влияния слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков, на их здоровье.

По статистике, за последние годы на потребительском рынке Российской Федерации произошел резкий рост продаж слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков. Основными тонизирующими компонентами указанных напитков являются кофеин синтетического происхождения, природные биологически активные вещества из разрешенных лекарственных растений или их экстрактов, оказывающих тонизирующее действие, а также витамины.   

Учитывая, что содержание кофеина в тонизирующих напитках обычно составляет верхний допустимый суточный уровень потребления (от 150 до 320 мг / л), при допустимом его потреблении 150 мг в сутки, и то, что выпуск тонизирующих напитков производится в упаковках объемом от 250 мл до
330 мл, не исключается возможность употребления тонизирующего напитка более одной упаковки в день, что может привести к негативному влиянию на здоровье детей, подростков, беременных и кормящих женщин, лиц, страдающих хроническими заболеваниями нервной, сердечно-сосудистой систем, гипертонической болезнью и другими заболеваниями.

По информации Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека анализ наркологической ситуации указывает, что наблюдающийся рост потребления слабоалкогольных напитков происходит за счет подростков и женщин детородного возраста. Это в немалой степени способствует снижению уровня средней продолжительности жизни и росту показателей преждевременной смерти населения. Слабоалкогольные напитки пользуются популярностью, подкрепляемой агрессивной рекламой, у молодежи. Подростковый возраст является наиболее опасным с точки зрения привыкания к алкоголю и алкоголизации. Данные последних лет свидетельствуют, что алкоголизм в юношеском возрасте формируется вследствие приема пива либо слабоалкогольных тонизирующих напитков.

Сочетание алкоголя и тонизирующих веществ в составе так называемых энергетических напитков в значительной степени усиливает энергетический обмен в организме, нарушая при этом ассимиляцию других жизненно важных макро- и микронутриентов. Следствием этого является ускорение привыкания к алкоголю. Кроме того, тонизирующие компоненты алкогольных напитков, вызывающие стимуляцию энергетического обмена, усиливают многократно риск токсического, мутагенного и канцерогенного действия алкоголя на человека.

О вредном воздействии подобных напитков на психическое состояние детей и подростков говорят и факты, с которыми в последние годы все чаще сталкиваются работники правоохранительных органов.

Так, по информации ГУ МВД России по Московской области в
2014 году на территории 19 муниципальных районов и городских округов Московской области зарегистрирован рост подростковой преступности.

В связи с этим необходимость принятия законопроекта, ограничивающего на территории Московской области розничную продажу слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков, возникла
из-за того, что основными потребителями тонизирующих напитков являются несовершеннолетние граждане.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27.12.2007 № 476-ст «Об утверждении национального стандарта» утвержден национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52844-2007 «Напитки безалкогольные тонизирующие, общие технические условия» (далее – ГОСТ).

Согласно подпункту 5.4.1 пункта 5 ГОСТа маркирование потребительской тары проводят по ГОСТ Р 51074 с указанием фразы
«Не рекомендуется лицам до 18 лет, старшего и пожилого возраста, больным гипертонической болезнью, с нарушением сердечной деятельности, повышенной нервной возбудимостью, выраженным атеросклерозом, лицам, страдающим бессонницей, беременным и кормящим женщинам».

Кроме того, в ГОСТе указывается на необходимость дачи производителями потребителям тонизирующих и энергетических напитков рекомендаций по ограничению суточного потребления в соответствии с содержанием биологически активных веществ в потребительской упаковке и значениями верхних допустимых уровней суточного потребления.

Следовательно, употребление тонизирующих напитков может представлять опасность для здоровья граждан.

Таким образом, можно сделать вывод, что проблема, на решение которой направлено предусмотренное законопроектом правовое регулирование, состоит в недостаточной защищенности граждан, в том числе несовершеннолетних, от негативного влияния слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на их здоровье.

В связи с этим в сложившихся условиях актуальной задачей является создание правового механизма, направленного на охрану жизни и здоровья граждан от вредного воздействия слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков.

Принятие законопроекта будет способствовать снижению рисков для здоровья граждан, повышению качества жизни и ее продолжительности.

Цели вводимого правового регулирования соответствуют одному из основополагающих принципов охраны здоровья граждан, предусмотренному статьей 41 Конституцией Российской Федерации, Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761
«О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы».

3. Содержание и область правового регулирования. Основные группы участников общественных отношений, интересы которых могут быть затронуты новым правовым регулированием.

Законопроектом предлагается установить:

запрет на розничную продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области;

ограничения на розничную продажу безалкогольных напитков несовершеннолетним, в детских, образовательных и медицинских организациях, на объектах спорта и на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с указанными объектами, в местах проведения культурно-массовых мероприятий с участием несовершеннолетних;

ответственность за нарушение гражданами и юридическими лицами требований закона.

Участниками общественных отношений, чьи интересы могут быть затронуты в результате принятия законопроекта, являются:

граждане, в том числе несовершеннолетние, чьи права в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков могут быть нарушены;

юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков.

4. Анализ предлагаемого правового регулирования, рисков и ограничений реализации законопроекта.

Предложенным разработчиком законопроекта вариантом достижения целей является введение нового правового регулирования – установление ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области.

В рамках оценки регулирующего воздействия законопроекта уполномоченным органом проведен анализ предлагаемого правового регулирования.

Статьей 3 законопроекта предусматривается введение полного запрета на розничную продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области.

Правовые основания для введения такого запрета установлены статьями 3 и 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».

Так, согласно абзацу второму пункта 5 статьи 16 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на ее розничную продажу.

Вместе с тем уполномоченный орган отмечает, что предусмотренный законопроектом полный запрет на розничную продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области может привести по информации Министерства финансов Московской области к возникновению выпадающих доходов бюджета Московской области в размере порядка 1 341,7 млн. рублей, а также к существенным издержкам субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих розничную продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области.

При анализе статьи 4 законопроекта, предусматривающей ограничения на розничную продажу безалкогольных тонизирующих напитков несовершеннолетним, в детских, образовательных и медицинских организациях, на объектах спорта и на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с указанными объектами, в местах проведения культурно-массовых мероприятий с участием несовершеннолетних, установлено следующее.

Принимая во внимание положения Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52844-2007 «Напитки безалкогольные тонизирующие, общие технические условия» употребление тонизирующих напитков может повлечь причинение вреда здоровью несовершеннолетним гражданам.

В настоящее время на федеральном уровне отсутствует федеральный закон, регулирующий деятельность в области оборота безалкогольных тонизирующих напитков.

Согласно положениям пунктов «б», «ж», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями подпункта «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Следовательно, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, связанных с установлением ограничений на розничную продажу безалкогольных тонизирующих напитков несовершеннолетним, в целях предотвращения их негативного воздействия на здоровье.

Целесообразность введение данных ограничений, по мнению уполномоченного органа, обоснована. Принятия законопроекта позволит защитить здоровье несовершеннолетних граждан «основных потребителей тонизирующих напитков». Так как, установлено, что употребление несовершеннолетними гражданами данной продукции может вызвать проблемы с сердечно-сосудистой системой, бессонницей, утомлением, быстрым истощением ресурсов организма. Кроме этого, потребителям тонизирующих напитков угрожает зависимость от них, приводящая к обострению скрытых психических заболеваний. Передозировка кофеина, содержащегося в напитках, может вызвать отравление, вплоть до летального исхода.

Статьей 5 законопроекта предусматривается, что граждане, должностные лица и юридические лица, нарушающие требования настоящего Закона, несут ответственность в соответствии с Законом Московской области № 39/2013-ОЗ «Об административной ответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка и услуг на территории Московской области». В связи с этим потребуется внесение соответствующих изменений в указанный Закон Московской области.

5. Анализ опыта субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере.

В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации действуют нормативные правовые акты, ограничивающие розничную продажу слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков (Чеченская и Карачаево-Черкесская республики, Ставропольский, Краснодарский, Забайкальский края, Чукотский автономный округ, Рязанская, Владимирская, Ростовская, Курганская, Белгородская, Вологодская, Астраханская, Сахалинская области и др.).

В настоящее время разрабатываются подобные законопроекты и в других субъектах Российской Федерации.

Анализ опыта субъектов Российской Федерации по вопросам введения ограничений на розничную продажу слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков подтверждает необходимость введения на территории Московской области данных ограничений.

6.     Замечания и предложения по проекту постановления.

По вопросу введения ограничений на продажу безалкогольных тонизирующих напитков на объектах спорта и на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с указанными объектами, в местах проведения культурно-массовых мероприятий с участием несовершеннолетних следует отметить, что данная норма законопроекта содержит коррупциогенные факторы, так как содержит положения, способствующие субъективному рассмотрению спорных ситуаций по установлению запрета на розничную продажу безалкогольных тонизирующих напитков на расстоянии менее чем сто метров по прямой линии без учета искусственных и естественных преград от ближайшей точки, граничащей с объектами спорта.

7. Описание результатов проведенных публичных консультаций по законопроекту.

В процессе проведения оценки регулирующего воздействия в целях учета мнения субъектов предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности уполномоченным органом проведены публичные консультации по законопроекту.

Законопроект публиковался в период с 25.02.2015 по 11.03.2015 в разделе «Оценка регулирующего воздействия» «Публичные консультации» на Интернет-портале Правительства Московской области с приложением уведомления о проведении публичных консультаций и перечня вопросов к нему.

Соответствующие запросы были направлены:

        Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Московской области Головневу В.А.;

в Московское областное отделение общероссийской общественной организации «ОПОРА РОССИИ»;

в Торгово-промышленную палату Московской области;

в Региональное отделение работодателей «Московский областной союз промышленников и предпринимателей»;

в Ассоциацию малых инновационных предприятий Подмосковья;

в ООО «МАДС»;

в Московское областное региональное отделение Общероссийской организации «Деловая Россия».

Результаты проведения публичных консультаций обобщены в Справке о результатах проведения публичных консультаций (приложение к настоящему Заключению).

        Уполномоченным органом рассмотрены позиции относительно положений законопроекта, представленные Международной ассоциацией делового сотрудничества и Союзом производителей безалкогольных напитков и минеральных вод (далее - участники публичных консультаций), поступившие в ходе сбора мнений участников публичных консультаций посредством почты и электронной почты при публикации законопроекта на Интернет-портале Правительства Московской области.

        Участники публичных консультаций выразили отрицательное мнение в отношении статьи 4 законопроекта, предусматривающей введение на территории Московской области ограничений на реализацию безалкогольных тонизирующих напитков. По их мнению, принятие законопроекта повлечет отрицательные последствия для субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих реализацию указанной продукции.

По данным участников публичных консультаций под запрет попадут порядка 40 процентов торговых точек, включая как небольшие организации торговли, так и крупные супермаркеты, снижение торгового оборота составит более 660 млн. рублей в год. При этом бюджет Московской области недополучит более 40 миллионов рублей в виде налогов от розничной продажи безалкогольных тонизирующих напитков. Подобные ограничительные меры крайне негативно отразятся на производителях данной продукции, которые будут вынуждены сократить ее производство в среднем на 10 процентов. При этом объем прогнозируемых убытков в годовом исчислении, по мнению участников публичных консультаций, может составить сотни миллионов рублей.

        Кроме того, предусмотренный статьей 4 законопроекта запрет, по мнению участников публичных консультаций, повлечет нарушение условий конкуренции в торговле, а также неизбежные противоречия в правоприменительной практике, и будет способствовать росту коррупции на местах.

        В обоснование своей позиции участники публичных консультаций ссылаются на СанПиН 2.4.5.2409-08 (зарегистрирован в Минюсте России от 07.08.2008 № 12085), которым установлен запрет на реализацию в организациях общественного питания общеобразовательных учреждений и учреждений начального и среднего профессионального образования тонизирующих напитков.

Кроме того, участниками публичных консультаций было указано, что действующее на территории Российской Федерации законодательство – как Таможенного Союза, так и Российской Федерации регулирует вопросы оборота безалкогольных тонизирующих напитков.

В частности, Технический pегламент Таможенного cоюза 021/2011
«О безопасности пищевой продукции», утвержденный Решением Комиссии Таможенного Союза от 9 декабря 2011 г. № 880:

определил максимальный верхний уровень содержания кофеина в безалкогольных тонизирующих (энергетических) напитках (400 мг/л);

ограничил максимальное количество тонизирующих ингредиентов в составе таких напитков - не более двух;

установил требования к источникам кофеина, который разрешается использовать в таких напитках, и ограничил их число четырьмя известными и хорошо изученными.

Технический регламент ТС 022/2011 «О пищевой продукции в части ее маркировки», утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза
от 9 декабря 2011 г. № 881, установил обязательное наличие следующей информации в маркировке всех безалкогольных энергетических напитков: «Не рекомендуется употребление детьми в возрасте до 18 лет, при беременности и кормлении грудью, а также лицами, страдающими повышенной нервной возбудимостью, бессонницей, артериальной гипертензией».

Участники публичных консультаций также отметили, что в Российской Федерации безалкогольные тонизирующие напитки являются объектом обязательной государственной регистрации. Регистрация включает расширенную санитарно-гигиеническую экспертизу состава напитков и их маркировки. Экспертиза проводится Институтом Питания РАМН - ведущим научным учреждением Российской Федерации в области пищевой безопасности. Ни один безалкогольный тонизирующий напиток не был выпущен на рынок Российской Федерации без получения свидетельства о государственной регистрации, которое выдается Роспотребнадзором на основе экспертного заключения Института питания РАМН и подписывается Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации. Свидетельство является подтверждением того, что состав напитков и их маркировка соответствуют всем требованиям безопасности.

С учетом изложенного, участники публичных обсуждений предлагает исключить статью 4 законопроекта.    

В случае принятия принципиального решения о введении данных ограничений участники публичных консультаций отметили, что производственным компаниям потребуется не менее 6 - 10 месяцев для высвобождения складских помещений производственных и торговых предприятий от остатков продукции и от 1 года для замены производственного оборудования у производителей и его переориентации на производство других видов продукции (ориентировочные затраты на переоборудование одной производственной линии от 0,7 млрд. руб.). Производственным компаниям также потребуется время на пересмотр приоритетов развития в регионе, а также корректировка порядка дистрибуции данной продукции, в том числе действующих контрактов с ритейлом.

8.     Выводы о возможных последствиях принятия законопроекта.

По итогам оценки регулирующего воздействия законопроекта уполномоченный орган считает, что наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного законопроектом, обоснованы.

В части мнения, выраженного участниками публичных консультаций об отрицательных последствиях для субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих реализацию безалкогольных тонизирующих напитков, уполномоченный орган:

- руководствуется намерениями защитить интересы граждан, в том числе несовершеннолетних и не допустить вреда их здоровью;

- основывается на том, что статья 4 законопроекта не вводит ограничение продажи безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области, а вводит ограничение только на его продажу несовершеннолетним и в определенных данной статьей местах, что не нарушает положений Федеральных законов от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции» и от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

По мнению уполномоченного органа представленный законопроект не содержат положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению, а также способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих возникновению необоснованных расходов бюджета Московской области.

Приложение

к Заключению об оценке регулирующего воздействия проекта закона Московской области «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области»

СПРАВКА

o результатах публичных консультаций при оценке регулирующего воздействия проекта закона Московской области «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области»

1.Наименование проекта нормативного правового акта Московской области, в отношении которого проведены публичные обсуждения:

Проект закона Московской области «Об установлении ограничений в сфере розничной продажи слабоалкогольных и безалкогольных тонизирующих напитков на территории Московской области»



Полный текст документа